«Подводные камни» аудита при проведении СОУТ

Роман Ушаков
«Подводные камни» аудита при проведении СОУТ
Уже четвертый год российские работодатели живут в соответствии с законом 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", который вступил в силу 1 января 2014 года. Проводить спецоценку обязаны все работодатели на всех своих рабочих местах, независимо от их количества, размеров бизнеса и видов деятельности. Этой процедуре не подлежат лишь рабочие места, на которых официально работают либо "удалённые", либо "дистанционные" работники. Законодательством предусмотрено также, что процедуре СОУТ не подлежат также рабочие места работников, вступивших в трудовые отношения с работодателями - физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями.
О том, насколько CОУТ, пришедшая на смену аттестации рабочих мест (АРМ), усложнила (или, наоборот, упростила) предпринимателям ведение бизнеса, способствовала улучшению ими условий труда в своих организациях, а также о проблеме искусственного разделения законодательства о труде и санитарно-эпидемиологического законодательства, рассуждает руководитель Отдела качества Департамента охраны труда и специальной оценки условий труда компании Ecostandard Group Роман Ушаков.

СОУТ: современное положение дел

Законодательным основанием для проведения СОУТ является уже упомянутый выше Фе-деральный закон от 28.12.2013 г. №426-ФЗ "О специальной оценке условий труда", а нормативным правовым документом, непосредственно регламентирующим порядок и механизмы реализации процедур СОУТ, – "Методика проведения специальной оценки условий труда", утверждённая Приказом Минтруда России от 24.01.2014 г. №33н.
К сожалению, приходится констатировать тот факт, что оба этих основополагающих документа составлены настолько… Ну, скажем так, небрежно, что порой допускают множественные толкования одних и тех же своих положений.

Так, например, в СОУТ, в отличие от ранее проводившейся АРМ, было введено понятие идентификации потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов. Ис-ходя из контекста, а также из общеизвестного значения слова "идентификация", можно предположить, что в понимании СОУТ данный процесс представляет собой определение номенклатуры производственных факторов, присутствующих на рабочем месте, впоследствии подвергаемых анализу и оценке, от уровней и значений, которых будут затем зависеть условия труда на этом месте. В целом такое предположение справедливо, но, при ближайшем рассмотрении и попытке практического исполнения предписываемых нам законом и методикой шагов по реализации этой самой идентификации, мы неминуемо попадём в заботливо расставленную Минтрудом логическую (и практическую) ловушку.

Всё дело в том, что в СОУТ понятие "идентификация" существует в двух амплуа: как один из этапов (мероприятий) СОУТ и как одна из процедур этого этапа, причём законодатель не озаботился тем, чтобы указать на это обстоятельство в явном виде.

Поэтому, с одной стороны, в силу указаний статьи 3 Федерального закона №426-ФЗ, "идентификация" представляет собой первый этап (мероприятие) СОУТ, проводимое для всех рабочих мест, подлежащих специальной оценке, с другой стороны, в силу указаний статьи 10 того же закона, является процедурой, направленной на сопоставление и установление соответствия имеющихся на рабочих местах факторов производственной среды и трудового процесса с факторами производственной среды и трудового процесса, предусмотренными Классификатором вредных и (или) опасных производственных факторов (также утверждённым Приказом Минтруда России от 24.01.2014 г. №33н), причём проводимой далеко не для всех рабочих мест, подлежащих СОУТ.

Более того, пункт 1 "Методики проведения специальной оценки условий труда" de facto (и безосновательно, надо заметить!) устанавливает тождество между этапом и процедурой идентификации…

Вам кажется, что всё слишком запутано? Нет, что вы. Всё ещё только начинается, и чем дальше, тем только интересней становится.

аудит 1.jpg

Кажущееся противоречие между указаниями статей 3 и 10 закона можно объяснить, только предположив указанное нами выше существование в СОУТ двух амплуа понятия "идентификация". Правильность такого предположения подтверждается всей логикой, содержанием и порядком изложения соответствующей информации в законе и методике, но прямых указаний на это ни в том, ни в другом документе не содержится.
Этап идентификации осуществляется экспертом организации, проводящей СОУТ, на основе изучения информации, предоставляемой работодателем. (Кстати, вопреки устоявшемуся мнению, ни закон, ни методика не требуют обязательного присутствия эксперта на рабочих местах и в подразделениях работодателя при проведении этапа идентификации). Этот этап обязателен для всех рабочих мест, подлежащих СОУТ, но проводится в виде процедуры идентификации только в отношении рабочих мест, на которые не распространяются ограничения части 6 статьи 10 закона, в отношении которых проведение процедуры идентификации этапа идентификации не предусмотрено.

Но что это за рабочие места, подпадающие под ограничения части 6 статьи 10 закона? Тут-то как раз, вопреки ожиданиям, всё более или менее понятно. Это, во-первых, рабочие места, на которых трудятся работники, чьи профессии или должности включены в списки работ и должностей, с учётом которых осуществляется досрочное назначение страховой пенсии по старости (список №1, список №2, а также так называемые "малые" списки). Исчерпывающий перечень этих списков приведён в Постановлении Правительства РФ от 16.07.2014 г. №665. Во-вторых, это рабочие места, на которых по итогам ранее проведённых АРМ или СОУТ были установлены "вредные" или "опасные" условия труда. И, наконец, это рабочие места, в связи с работой на которых работникам в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами предоставляются гарантии и компенсации за работу с вредными и (или) опасными условиями труда. Обратите внимание на слова "законодательными" и "нормативными правовыми" актами – далеко не все действующие документы в сфере охраны труда таковыми актами являются. Для определения номенклатуры документов, обладающих статусом обязательного к исполнению нормативного правового акта, можно обратиться, например, к Постановлениям Правительства РФ от 24.07.2000 г. №554 и от 27.12.2010 г. №1160).

Так вот, в отношении данных рабочих мест этап идентификации потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов завершается составлением Перечня подлежащих исследованиям (испытаниям) и измерениям вредных и (или) опасных производственных факторов, составляемым на основании указаний статьи 13 Федерального закона №426-ФЗ.

Как именно эксперт по СОУТ, проводящий этап идентификации, должен составить данный перечень, какие факторы из перечисленных в статье 13 он должен в него включить, а какие – нет, - в законе и методике прописано весьма приблизительно.

О Классификаторе и "отсекающих сносках"

В отношении всех остальных рабочих мест, не подпадающих под ограничения части 6 статьи 10 закона №426-ФЗ, этап идентификации проводится в виде процедуры идентификации, в ходе и по итогам которой также составляется перечень планируемых к измерениям (испытаниям) и оценке потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов (хотя в данном случае этот перечень называется вовсе даже не перечнем, а Заключением эксперта по идентификации), только формируется он не на основе статьи 13 закона №426-ФЗ, как это предусмотрено в отношении рабочих мест, не подлежащих процедуре идентификации этапа идентификации (то есть подпадающих под ограничения части 6 статьи 10 закона). Он формируется на основе Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов (Приложение №2 к Приказу Минтруда России от 24.01.2014 г. №33н).

Учитывая то обстоятельство, что и статья 13 закона, и Классификатор основываются, в общем, на до сих пор действующем советском ГОСТ 12.0.003-74, наименования потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов, указанные в обоих этих документах, не сильно различаются. Но если мы сделаем вывод о том, что составление перечня факторов (в отношении рабочих мест, не подлежащих процедуре идентификации) и Заключения по идентификации (в отношении рабочих мест, подлежащих процедуре идентификации), - суть одно и то же, только под разными соусами, - то мы сильно ошибёмся. Дело в том, что Классификатор содержит не только наименования потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов, но и большое количество примечаний ("отсекающих сносок") к каждому из них.

Что такое "отсекающие сноски"? Фактически, это набор условий, при выполнении которых соответствующий фактор Классификатора может быть признан идентифицированным производственным фактором, подлежащим дальнейшим измерениям и оценке. Те, кто сталкивался с СОУТ на практике, знают, что эти "отсекающие сноски" резко уменьшают номенклатуру и объём исследований производственных факторов, которые будут учитываться при дальнейшей классификации условий труда. Так, например, в силу указаний примечания 5 к таблице Классификатора, такой производственный фактор, как неионизирующее (электромагнитное) излучение, не идентифицируется в ходе процедуры идентификации в качестве потенциально вредного и (или) опасного на рабочих местах, на которых работники, помимо прочего, исключительно заняты работой на ПЭВМ, - что, в свою очередь, означает фактическое исключение из рассмотрения в ходе СОУТ фактора электромагнитного излучения, создаваемого ПЭВМ. Это и некоторые иные обстоятельства (например, факт установления завышенных, по сравнению с действующими санитарно-гигиеническими нормами, нормируемых в СОУТ значений производственных факторов), а также ограничения, содержащиеся непосредственно в "Методике проведения специальной оценки условий труда" в части оценки и классификации условий труда по идентифицированному фактору (показательна в этом плане, например, невозможность классификации условий труда по ультрафиолетовому излучению), позволяют говорить о том, что специальная оценка условий труда имеет весьма отдалённое отношение собственно к условиям труда на рабочем месте, и является процедурой в большей степени административной, нежели практической.

СОУТ и производственный контроль: в чем различие?

Фактически, с введением СОУТ государство поменяло всю систему координат оценки условий труда на рабочих местах, назвав "вредные" условия труда (признанные таковыми на основании АРМ, базирующейся, в свою очередь, ещё, с некоторыми оговорками, на старом советском, научно обоснованном санитарно-гигиеническом нормировании) "невредными".

Особую пикантность ситуации придаёт то обстоятельство, что сейчас в плане проведения инструментальных измерений уровней и значений производственных факторов, их интерпретации и оценке существует своеобразная конкуренция двух федеральных ведомств, двух федеральных органов исполнительной власти – Минтруда России, "курирующего" СОУТ, - и Роспотребнадзора, контролирующего исполнение работодателями ещё одной обязательной процедуры – производственного контроля.

Производственный контроль и порядок его проведения требуют отдельного большого разговора. Пока же отметим, что законодательным основанием для проведения ПК являются Трудовой кодекс РФ (та же статья 212, обязывающая работодателя, помимо прочего, обеспечить безопасность работников при эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, осуществлении технологических процессов, а также применяемых в производстве инструментов, сырья и материалов) и Федеральный закон от 30.03.1999 г. №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Документом, непосредственно регламентирующим порядок осуществления и механизмы реализации процедур ПК, являются санитарные правила СП 1.1.1058-01. Этот документ – действующий, однако нормативным правовым актом уже не является.

При этом гигиенические нормативы, на соответствие которым проверяется фактическое положение дел на рабочих местах и в подразделениях организации в ходе производственного контроля (это как раз те самые СанПиН, ГН, СН, СП) часто не имеют практически ничего общего с нормативами, используемыми при проведении СОУТ, хотя также (с некоторыми оговорками, касающимися срока действия) являются нормативными правовыми актами (упомянутое выше Постановление Правительства РФ от 24.07.2000 г. №554).


спецоценка.jpg

Несмотря на то, что и СОУТ, и ПК, казалось бы, исходят из одного и того же положения - обеспечения безопасности труда работников, - и оценивают, в общем, одно и то же, - тем не менее, делают они это совершенно по-разному. Процедуры ПК базируются на доку-ментах гигиенического нормирования (СанПиН, СН, ГН, СП), большинство из которых ведут свою историю ещё от советских научных разработок в сфере охраны, эргономики, физиологии труда. Для целей СОУТ же, напротив, используются только указания  "Методики проведения специальной оценки условий труда", в том числе указанные в ней нормативные значения факторов, либо документы, на которые в "Методике…" имеется прямая отсылка. Иные документы, в том числе документы санитарно-гигиенического нормирования, для целей СОУТ не применяются. При этом следует отметить, что нормативные значения даже одних и тех же производственных факторов в "Методике…" и в соответствующих документах гигиенического нормирования зачастую различны, что делает затруднительным прямое сопоставление полученных для целей ПК и СОУТ результатов.

Именно поэтому проведение СОУТ вовсе не гарантирует того, что рабочее место, на котором в ходе спецоценки были установлены "невредные" (оптимальные и допустимые) условия труда, не вызовет нареканий со стороны Роспотребнадзора при проведении им проверок выполнения работодателем на этом же самом месте требований санитарно-гигиенического законодательства.

Совсем запутались? А ведь это мы ещё только начали говорить о непростых взаимоотно-шениях СОУТ и ПК и контролирующих их проведение государственных органов…

Вернёмся всё-таки к СОУТ. Выше мы рассказывали про процесс идентификации потенциально вредных и (или) опасных производственных факторов и сетовали на то, что закон и методика в этой части, мягко говоря, очень несовершенны. Но таких вот несостыковок, положений, допускающих множественные толкования, в тексте этих документов ещё очень много. Их настолько много (причём не только в СОУТ), что в экспертной среде даже ходит грустная шутка о том, что плох тот эксперт, который, основываясь на одном и том же положении одного и того же законодательного или нормативного правового акта, не может доказать минимум десять правильных взаимоисключающих точек зрения.

Например, отдельного, очень подробного и обстоятельного разговора требует введённый в механизмы СОУТ институт декларирования соответствия условий труда на рабочих местах государственным нормативным требованиям охраны труда.

В нашу задачу сейчас не входит подробное рассмотрение процедур декларирования – это потребовало бы много времени, и мы надеемся ещё не раз вернуться к этому разговору, - но представляется необходимым рассказать об одном неприметном на первый взгляд об-стоятельстве, которое закладывает под работодателя серьёзную "мину" и грозит ему непредвиденными осложнениями при проведении проверок со стороны Государственной инспекции труда.

Что же такое декларирование в понимании СОУТ?

Мы уже говорили ранее, что при проведении процедуры идентификации этапа идентификации потенциально вредных и (или) опасных факторов эксперт определяет номенклатуру факторов, подлежащих дальнейшим измерениям и оценке, основываясь на указаниях Классификатора, в том числе и учитывая требования и условия, приведённые в так называемых "отсекающих сносках". Так вот, может случиться так, что "на выходе" всего этого процесса, как раз в силу ограничений Классификатора, ни один фактор из тех, которые предварительно были определены экспертом, не будет идентифицирован, то есть на данном рабочем месте, по мнению СОУТ, на работника вовсе не воздействуют какие-либо вредные факторы. В этом случае никаких измерений никаких факторов, естественно, в дальнейшем не проводится, и условия труда автоматически классифицируются как "невредные", с допустимым (вторым) классом условий труда.

Может, однако, случиться и так, что по итогам проведения процедуры идентификации этапа идентификации какие-то факторы всё же смогли быть определены в качестве вредных и (или) опасных, но по итогам воспоследовавших измерений их уровней и значений и сравнения полученных результатов с нормами "Методики…" на рабочем месте также были установлены "невредные" условия труда – оптимальные (класс 1) или допустимые (класс 2).

В обоих этих случаях работодателем в Государственную инспекцию труда в отношении данных рабочих мест по определённой форме и в установленном порядке (Приказ Минтруда России от 07.02.2014 г. №80н) подаётся Декларация соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда. Фактически, декларация представляет собой документ, в котором заявитель указывает (то есть "декларирует"), что на таких-то и таких-то рабочих местах такой-то организации условия труда, по итогам про-ведения СОУТ, являются "невредными" и, следовательно, соответствуют государствен-ным нормативным требованиям. Декларация действительна в течение пяти лет, имеется возможность её автоматической пролонгации.

Государственные нормативные требования охраны труда изложены в соответствующих нормативных правовых актах, номенклатура каковых актов и порядок их принятия регла-ментируются в уже упомянутом ранее Постановлении Правительства РФ от 27.12.2010 г. №1160. При этом, заметим, к данным актам отнесены также и многочисленные СанПиН, СН, СП, ГН, которые, в свою очередь, в силу указаний также не раз уже упоминавшегося Постановления Правительства РФ от 24.07.2000 г. №554, отнесены и к документам госу-дарственного санитарно-эпидемиологического нормирования.

А теперь обратимся к тескту Федерального закона №426-ФЗ. Его статья 17 содержит перечень условий и обстоятельств, при наступлении которых работодатель обязан провести внеплановую СОУТ. Среди таких условий и обстоятельств есть следующее: получение работодателем предписания государственного инспектора труда о проведении внеплановой СОУТ в связи с выявленными в ходе проведения проверок нарушениями требований государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ.

Что это означает на практике? Представим себе рабочее место бухгалтера, на котором проводится СОУТ. В силу положений "Методики проведения специальной оценки усло-вий труда", на таком рабочем месте либо не будет идентифицировано ни одного вредного и (или) опасного фактора, либо некоторые факторы будут-таки идентифицированы, их уровни будут измерены, но измеренные значения, скорее всего, не будут превышать нормативов, установленных "Методикой…" для оптимального либо допустимого классов. В любом случае, данное рабочее место попадает под декларирование.

И вот декларация соответствия условий труда на данном рабочем месте государственным нормативным требованиям охраны труда работодателем подана, и, вроде бы, ему, работо-дателю, по крайней мере, в течение нескольких предстоящих лет не стоит беспокоиться по поводу условий труда на этом месте. Но не всё так просто. Через некоторое время, в рамках плановой (или неплановой – тут уж как повезёт) проверки в организацию приходит инспектор государственной инспекции труда и проверяет исполнение работодателем, в том числе и в отношении «отдекларированного» рабочего места, требований, содержащихся в государственных нормативных требованиях охраны труда. Как мы помним, указанные требования содержатся в том числе и в СанПиН. Так вот, в отношении рабочих мест, оборудованных ПЭВМ (а какой бухгалтер сейчас работает без компьютера?), действуют положения СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03. В этом документе содержится много всяких разных требований, и, например, одно из них предусматривает оборудование рабочего места с ПЭВМ регулируемой подставкой для ног. Много ли в современных офисах рабочих мест, оснащённых этой подставкой? Немного. И что самое интересное, в ходе проведения СОУТ (по итогам которой и подана декларация) на данном рабочем месте этот вопрос вообще не рассматривается – в силу ограничений "Методики…"!

Но формально инспектор прав – требование о наличии подставки в СанПиН действительно есть. Действие декларации в отношении рабочего места (или группы аналогичных рабочих мест, на которые она составлена) прекращается, работодатель получает предписание об оборудовании рабочего места регулируемой подставкой для ног и предписание на проведение внеплановой СОУТ. Возможно, хотя и не обязательно, при этом он получит ещё и штраф по статье 5.27 КоАП РФ.

Ну, хорошо, внеплановая СОУТ - так внеплановая. На данном рабочем месте вновь проводится СОУТ – всё с тем же результатом, что и предыдущая, - и опять подаётся декларация… А в СанПиН ещё много всяких требований содержится…

И вот к работодателю вновь приходит инспектор – например, проконтролировать исполнение выданного предписания о внеплановой СОУТ… Вы уже догадались, что будет дальше? 

Аудит состояния и условий труда

Оспорить предписание инспектора государственной инспекции труда в описанной выше ситуации можно, однако это потребует от работодателя довольно серьёзных юридических знаний, знаний требований охраны труда, знаний требований санитарно-гигиенических документов и ещё много всяких разных знаний. А самое главное – это потребует времени, иногда – довольно длительного. Возможно, именно поэтому большинство работодателей предпочитают не связываться с этим и платят штрафы. И выполняют предписания инспектора. Но ведь всего этого можно избежать – как известно, незнание положений закона не освобождает от ответственности за их нарушение, а вот знание – нередко освобождает.

В настоящее время на рынке оказания услуг по охране труда всё чаще реализуется такая услуга, как аудит состояния и условий труда, проводимый экспертной организацией параллельно с процедурами СОУТ. Данная процедура позволяет, помимо СОУТ, также провести на рабочих местах (в том числе подлежащих декларированию) оценку исполнения иных требований, изложенных в действующих документах по охране труда, санитарно-гигиеническому нормированию, что минимизирует риски работодателя, в том числе и связанные с получением им предписания на проведение внеплановой СОУТ. Естественно, подобный аудит может выполняться и штатными специалистами по охране труда организации. Более того, подобная работа, в принципе, входит в круг их должностных обязанностей. Но, как показывает практика, далеко не везде подобная работа проводится вовремя и в необходимом объёме. По крайней мере, количество накладываемых инспекцией труда штрафов и выдача предписаний не проявляют тенденции к снижению.

От редакции

С каждым годом Федеральный закон №426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" и "Методика проведения специальной оценки условий труда" претерпевают различные из-менения, причём не всегда эти изменения очевидны. Бывает и так, что последствия принятия данных изменений, как это, например, было показано выше на примере процедуры декларирования, потенциально могут обернуться большими рисками для работодателя. Способы минимизации этих рисков различны – и в примере с декларированием редакции представляется одним из наиболее эффективных именно реализация процедур аудита (возможно, предварительного) состояния и условий охраны труда на рабочих местах, подлежащих СОУТ. В любом случае, редакция планирует пристально следить за развитием института СОУТ.
В планах редакции также рассмотрение вопросов производственного контроля состояния и условий труда на рабочих местах и в подразделениях организаций, и рассмотрение иных вопросов охраны труда.

21.03.2017