Закон и Методика проведения СОУТ допускают множество толкований

Роман Ушаков
Закон и Методика проведения СОУТ допускают множество толкований

Специальная оценка условий труда с самого своего введения вызывает множество споров в профессиональной среде. И не безосновательно. Специалистов смущает очень многое, но в первую очередь то, что методика проведения СОУТ, и сам закон, и иные подзаконные нормативные правовые акты в сфере СОУТ написаны таким образом, что практически любое их положение, любое требование, любое указание допускает множество толкований.

Ред.: С 1 января 2014 года в России на смену аттестации рабочих мест (АРМ) пришла специальная оценка условий труда (СОУТ). Этот переход прошел для участников рынка легко?

Р.У.: Нет, к сожалению, этот переход прошел очень непросто. С 1 января 2014 года АРМ как процедуры оценки условий труда уже не было, а методика проведения СОУТ отсутствовала еще в течение четырех месяцев. Формально она была утверждена Приказом Минтруда ещё 24 января 2014 года, но как нормативный правовой акт, обязательный для исполнения, начала действовать только в середине апреля. Кроме того, 1 июля 2014 г. вступил в силу Федеральный закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации». Учитывая, что в законе «О специальной оценке условий труда» содержатся требования об аккредитации испытательных лабораторий «в соответствии с требованиями действующего законодательства», а также некоторые иные обстоятельства, хорошо известные специалистам-практикам, «прочувствованные» ими на собственном опыте, можно представить, какой хаос в результате воцарился на рынке. Ясности не было ни в чём (впрочем, за прошедшее время в этом плане обстановка тоже не сильно изменилась к лучшему).

Эти «разброд и шатания» вынесли не все, многие игроки были вынуждены если не совсем уйти с рынка, то, по крайней мере, резко сократить своё присутствие на нём, не имея возможности нормально работать, платить зарплату сотрудникам, арендную плату и пр. Некоторые организации, зная о введении СОУТ и предполагая, скажем так, определённые неудобства в проведении этой процедуры на начальном этапе её становления, в последние дни декабря 2013 года, когда АРМ доживала свои последние дни, заключили большое количество договоров со своими заказчиками именно на проведение АРМ, справедливо рассудив, что закон не имеет обратной силы (статья 4 Гражданского кодекса РФ). В результате в этот «межеумочный» период, когда АРМ уже не было, а СОУТ ещё не было, такие организации работали относительно стабильно. Но так, к сожалению, повезло не всем…

Ред.: Есть ли в итоге преимущества у СОУТ по сравнению с АРМ?

Р.У.: Принципиальное отличие одного от другого заключается в нормативной базе, а также в методических и методологических подходах. Если раньше аттестация рабочих мест, как и производственный контроль, проводилась на основании нормативных правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования (а это и СанПиН, и ГН, и СН, и СП), то сейчас для спецоценки условий труда разработаны и действуют свои нормативы (изложенные в Методике проведения СОУТ), которые часто имеют мало общего с нормативами гигиеническими.

Так, например, нормативное значение производственного шума, которое ранее в АРМ выбиралось дифференцированно, в зависимости от тяжести и напряжённости трудового процесса, и могло составлять от 50 до 80 дБ (в А-коррекции), теперь для целей СОУТ принимается равным 80 дБ – для всех рабочих мест. И таких примеров – в изобилии. А чего только стоит введённый в СОУТ институт декларирования состояния условий труда на рабочих местах государственным нормативным требованиям охраны труда!

Кроме того, многие факторы, учитывавшиеся и оценивавшиеся ранее в АРМ, в силу ограничений Методики проведения СОУТ выпали из рассмотрения, а те, что остались, претерпели значительные изменения в части оценки и нормирования.

Таким образом, примерно в 80-85% случаев вредные условия труда, признанные таковыми по результатам АРМ, после проведения СОУТ стали «невредными» – оптимальными либо допустимыми. Фактически, введение СОУТ привело к изменению «системы координат» оценки условий труда. При этом особую пикантность данной ситуации придаёт то, что проведение производственного контроля состояния и условий труда также является обязанностью работодателя, и собственно производственный контроль проводится на основании именно СанПиН, ГН, СН, СП - тех документов, которые мы в качестве нормативных правовых использовали в АРМ ещё совсем недавно, и которые теперь в СОУТ не используем. А если ещё учесть, что СОУТ, скажем так, «курируется» Минтрудом, а производственный контроль – Роспотребнадзором (отдельной федеральной службой), то картина современного состояния (то есть – развала) дел в области охраны труда и, следовательно, также и оценки условий труда, станет куда более понятной.

Резюмируя вышесказанное, могу сказать, что, на мой взгляд, АРМ и производственный контроль являются гораздо более адекватными процедурами с точки зрения оценки фактических условий труда на рабочих местах по сравнению с СОУТ – процедурой необъективной, в большой степени «административной».

Единственным «практическим» преимуществом СОУТ перед АРМ я могу считать то, что с введением СОУТ была, в зависимости от установленного по её итогам класса условий труда, дифференцирована (статьями 92, 117, 147 Трудового кодекса РФ) номенклатура гарантий и компенсаций, предоставляемых работникам за работу во вредных и/или опасных условиях труда. Ранее же этот вопрос регулировался Постановлением Правительства РФ №870, механизм применения которого так и не был проработан до конца срока его действия, а предоставляемый в соответствии с ним набор гарантий и компенсаций не был дифференцирован в зависимости от установленного класса условий труда. Больше каких-либо преимуществ в СОУТ, с точки зрения специалиста-практика, я не нахожу, хотя и не исключаю, что СОУТ отвечает каким-то высшим и более приоритетным, с точки зрения государства, целям, нежели объективная оценка условий труда работников и сбережение их жизни и здоровья в процессе выполнения работы.

Ред.: Но зато, наверное, новым игрокам стало сложнее выйти на рынок?

Р.У.: Попытки государства отрегулировать рынок оказания услуг – сначала по аттестации, а затем и по спецоценке – предпринимались не один раз. Например, ранее для организаций, занимающихся АРМ, работающих в сфере аутсорсинга по ОТ, учебных центров была введена «уведомительная аккредитация» в Минтруде. После её введения для того, чтобы иметь право заниматься АРМ, организация должна была отвечать некоторым определенным требованиям (опять же, далеко не всегда необходимым и бесспорным). Сама идея регламентировать требования к организациям, занимающимся АРМ, была, в принципе, вполне разумной. В то время существовало довольно много разных систем аккредитации (ГОСТ Р, СААЛ, а ещё ранее – ССОТ, не говоря уже про «добровольные» системы), в которых могли быть аккредитованы испытательные лаборатории организаций, занимающихся АРМ. Критерии аккредитации в разных системах также были разными, что, разумеется, находило своё отражение в качестве работы по АРМ и спорной объективности её выводов в зависимости от исполнителя. Кроме того, компании, занимающиеся АРМ, могли аккредитоваться (в любой из систем!) на небольшое количество оцениваемых факторов, взять субподрядчиков на остальные и спокойно работать, проводя АРМ в качестве генподрядчика.

Впрочем, хотя идея установления некоего «порога» доступа на рынок и была, как я уже говорил, вполне разумной, её реализация оставляла желать много лучшего. Процедура «уведомительной аккредитации» была непрозрачной, критерии, по которым ответственные лица Минтруда оценивали организацию-заявителя, были весьма туманны, а сама процедура включения организации в реестр вызывала вопросы по части коррупционности.

И после введения СОУТ Минтруд, к сожалению, вновь заставляет организации, предполагающие заниматься СОУТ, наступать на те же грабли.

Да, требования к таким организациям серьезно выросли.

Во-первых, статьёй 13 закона «О специальной оценке условий труда» (Федеральный закон от 28.12.2013 г. №426-ФЗ) был определен набор факторов, на которые должна быть аккредитована испытательная лаборатория. Этих факторов довольно много, и область аккредитации лаборатории должна позволять измерение и оценку всей их номенклатуры. Возможность привлечения для проведения измерений и оценок факторов организаций-субподрядчиков, опять же, в силу указаний закона, существенно ограничена.

Во-вторых, с вступлением в силу Федерального закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» аккредитация лаборатории стала выполняться Федеральной службой по аккредитации (Росаккредитацией). Это и сейчас-то довольно сложная процедура, а в первое время после вступления в силу закона, когда механизмы взаимодействия с Росаккредитацией и собственно процедура аккредитации были ещё «сырыми», не отработанными, это вообще представлялось практически невозможным. Сам процесс аккредитации, кстати, тоже очень долгий и дорогой, подразумевает составление и оформление огромного количества документов, покупку специализированного оборудования, обучение специалистов и пр.

Кроме того, Минтрудом был введен еще один ценз для выхода на рынок – наличие в организации экспертов по специальной оценке условий труда (не менее 5 человек, минимум один из которых имеет высшее образование по одной из специальностей - общая гигиена, гигиена труда, санитарно-гигиенические лабораторные исследования). Поскольку раньше, в АРМ, института экспертов вообще не было, это тоже создало определенные сложности. Ведь на подготовку экспертов тоже требуются определенное время и финансовые затраты.

Ред.: То есть «порог» вхождения в рынок для организаций, предполагающих проводить СОУТ, в очередной раз повысился, что, в свою очередь, повысило качество работ и ответственность экспертов?

Р.У.: Да, «порог» повысился. Возможно, это само по себе и неплохо, но…

Мы уже говорили, что область аккредитации испытательной лаборатории должна предусматривать возможность измерений номенклатуры факторов, указанных в статье 13 Федерального закона №426-ФЗ. Мы говорили также, что этих факторов довольно много – это, в свою очередь, означает довольно серьёзные затраты лаборатории на включение их в область аккредитации. Однако в условиях СОУТ наличие в области аккредитации всех указанных факторов далеко не всегда оправданно, поскольку – и мы об этом тоже уже упоминали - далеко не все факторы, перечисленные в законе, принимаются во внимание при проведении спецоценки. То есть требования закона в этой части, на мой взгляд, являются избыточными. Также чрезмерно избыточны, по моему мнению, и ограничения на возможность привлечения к проведению измерений организаций-субподрядчиков. Да, конечно, в законе существуют определённые «лазейки», в значительной степени позволяющие данные ограничения обойти, но почему, скажем, в глазах Минтруда привлечение к измерениям в рамках СОУТ лабораторий (аккредитованных в Росаккредитации!), специализирующихся исключительно на измерениях какого-то небольшого количества факторов, представляется чем-то неправильным, недопустимым?..

И, наконец, самое главное. Когда мы говорим о некоем «качестве» выполнения СОУТ, следует чётко понимать, к чему именно мы относим термин «качество».

Если мы имеем в виду СОУТ как процедуру оценки условий труда, то о понятии «качества» как степени адекватности, обоснованности полученных результатов по отношению к реальному состоянию условий труда на оцененных рабочих местах говорить вообще не приходится – потому что специальная оценка условий труда собственно к условиям труда имеет весьма отдалённое, косвенное отношение (мы уже затрагивали тему «административной» направленности СОУТ), в этом плане гораздо более релевантные выводы предлагает производственный контроль.

«Качество» в СОУТ вообще может рассматриваться только как скрупулёзное и дотошное – до последней запятой! – исполнение требований закона и подзаконных нормативных правовых актов в сфере СОУТ. И вот именно на контроль (не повышение!) этого, «бумажного», «качества», а вовсе не на реальную оценку условий труда, фактически направлены все инициативы Минтруда в СОУТ. При этом – и, думаю, специалисты-практики меня поддержат – качество проработки самих законодательных и нормативных правовых актов в сфере СОУТ бесконечно далеко от идеала. Но это отдельный и серьёзный разговор.

Ред.: После отмены АРМ был утвержден «переходный период» к СОУТ на 5 лет. На Ваш взгляд, это было необходимо?

Р.У.: Суть переходного периода (установленного статьёй 27 Федерального закона №426-ФЗ) заключается в том, что организации, которые ранее были включены Минтрудом в реестр по аттестации рабочих мест, имеют право проводить спецоценку условий труда без соответствия требованиям статьи 19 закона вплоть до окончания срока действия своего аттестата аккредитации, но не позднее 31.12.2018 г. Безусловно, введение данного периода было необходимым – потому что «в одночасье» после вступления закона в силу выполнить его требования к организациям, проводящим СОУТ, и экспертам данных организаций не представлялось возможным. Однако, на мой взгляд, хотя переходный период и помог многим участникам рынка остаться на нём и продолжить работу, но в то же время стал одной из основных причин серьезнейшего демпинга и соответствующего падения качества (имею в виду – «бумажного качества»). Войти «с нуля» на рынок спецоценки стало довольно сложно и в любом случае – очень дорого. Новые игроки (их, правда, было не очень много) сначала были вынуждены устанавливать более высокие цены на свои услуги, чтобы окупать затраты. Те компании, которые остались на рынке и решили продолжать работу в СОУТ, будучи включёнными в новый реестр Минтруда, тоже понесли определённые (хотя и меньшие) финансовые потери (расширение области аккредитации лабораторий, подбор и обучение экспертов). А вот участники, продолжающие работать по СОУТ в рамках переходного периода, никаких особых затрат не несут и могут выполнять работу значительно дешевле. И при этом, естественно, далеко не так качественно, как требует закон. Более того, думаю, что многие организации, работающие по переходному периоду, вообще не планируют в дальнейшем работать по новым правилам, и просто закроются. А пока пытаются получить максимальный доход, пользуясь этим самым переходным периодом и работая без необходимых и поверенных приборов и оборудования, без аккредитованных в Росаккредитации лабораторий, обученных экспертов и т.д. В результате, если в 2013 году стоимость работ по аттестации одного рабочего места в целом по стране составляла в среднем от 1700 до 2500 рублей, то в 2016 году нередки случаи, когда организации, проводящие СОУТ, выигрывают тендеры, порой опускаясь до стоимости 75 рублей за одно рабочее место. С одной стороны, некоторое уменьшение стоимости производства работ по СОУТ, в принципе, вполне оправдано – изменение методик проведения оценки условий труда по сравнению с АРМ привело к определённому уменьшению объёма работ и количества составляемых по итогам выполнения СОУТ отчётных документов. Но, с другой стороны, многие компании из давно присутствующих на рынке, имеющие хорошо оснащённые лаборатории, большой штат экспертов, выполняющие работу качественно и эффективно, чтобы устойчиво работать в быстро изменяющихся условиях, также вынуждены резко снижать цены на свои услуги, а это, в свою очередь, приводит к общему резкому падению качества таких работ, а в конечном итоге – к ещё большей профанации процедур и результатов оценки условий труда.

Ред.: А потом не приходится переделывать работу за, скажем так, «демпингующими» организациями, работающими в большинстве своём по переходному периоду?

Р.У.: Более того, уже есть такая судебная практика. Дело в том, что контроль процедур СОУТ дифференцированно возложен на два ведомства – это государственная инспекция труда, которая проверяет соблюдение требований закона «О специальной оценке условий труда» (статья 25 закона) при проведении СОУТ, и государственная экспертиза условий труда, проверяющая качество проведения спецоценки и правильность предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу во вредных и (или) опасных условиях труда (статья 216.1 Трудового кодекса РФ). В соответствии с Конституцией РФ, вопросы охраны труда и, в частности, вопросы проведения СОУТ находятся в совместном ведении федеральных и региональных властей. Государственные инспекции труда относятся как раз к федеральной службе – Роструду, подчиненному Минтруду, а государственная экспертиза условий труда подчинена региональным правительствам.

В последнее время, в связи с общим хаосом на рынке оказания услуг по охране труда, участились случаи, когда работодатели, на рабочих местах которых была проведена СОУТ совместно с такими вот, мягко говоря, не вполне добросовестными организациями, получали отрицательное заключение госэкспертизы условий труда по качеству проведённой спецоценки, которое в большинстве случаев для государственного инспектора труда является основанием для выдачи работодателю предписания о проведении внеплановой СОУТ.

Справедливости ради, впрочем, замечу, что подобное предписание может быть выдано и работодателю, проведшему СОУТ совместно с добросовестными участниками рынка.

Ред.: А по какой причине работодатель, проведший СОУТ совместно с серьёзной компанией, может подобное предписание получить?

Р.У.: Данный вопрос требует расширенного, развёрнутого ответа, выходящего за рамки данного интервью. Но постараюсь коротко обозначить основные тезисы.

К сожалению, и Методика проведения СОУТ, и сам закон, и иные подзаконные нормативные правовые акты в сфере СОУТ написаны таким образом, что практически любое их положение, любое требование, любое указание допускает множество толкований. В экспертной среде даже ходит шутка, что плох тот эксперт, который, основываясь на одном и том же положении одного и того же нормативного акта, не может доказать десять правильных взаимоисключающих точек зрения. Ключевые слова здесь – «правильных» и «взаимоисключающих». Это на самом деле очень серьезная проблема, решения которой, похоже, пока нет. Может быть, в силу каких-то закулисных интриг, может, в силу непрофессионализма разработчиков нормативных документов, но факт остаётся фактом – основополагающие документы по СОУТ написаны крайне неясно, я бы даже употребил слово – «безграмотно». Я склоняюсь к тому, что подобная ситуация в значительной степени создана государством искусственно, исходя из принципа облегчения ловли рыбы в мутной воде, хотя, возможно, моё мнение и является ошибочным.

Но вследствие этой «безграмотности» и работодатели, предпочитающие указывать организациям, выполняющим СОУТ, как им работать и что включать в состав отчётных документов, и экспертные организации могут иметь друг к другу непрекращающиеся взаимные претензии.

Ситуация усугубляется тем, что в каждом регионе страны государственные и региональные контролирующие органы совершенно по-разному подходят к толкованию и трактовке положений законодательства о СОУТ. Очень показательна в этом плане, например, ситуация с классификацией условий труда медицинских работников по биологическому фактору.

А многочисленные «разъяснения» Минтруда и иных федеральных органов отнюдь не вносят ясности, а, напротив, только запутывают ситуацию, поскольку ни одно письмо, ни одно разъяснение, пусть даже исходящее от самого министра, во-первых, не является обязательным к исполнению нормативным правовым актом, а во-вторых, существует лишь как отражение мнения конкретного чиновника в конкретный момент времени (причём это мнение может изменяться в зависимости от конъюнктуры событий).

При желании, контролирующие органы могут попытаться «поймать» работодателя или эксперта по СОУТ практически на любом их действии или бездействии.

При этом работодатель, который ждет, что по итогам СОУТ у него на рабочих местах будет установлено, указано, обозначено все то же, что было при АРМ, работодатель, который требует от экспертной организации включения в отчётные документы по СОУТ всего того, что сейчас там не может быть отражено (например, выполнить и отразить в отчёте по СОУТ результаты оценки обеспеченности работников СИЗ), в конечном итоге оказывается заложником своих требований. Именно поэтому очень важно знать и стараться буквально исполнять требования законодательных и нормативных правовых актов – и именно об этом тоже уже говорили ранее. Следует помнить, что незнание закона не освобождает от ответственности.

Ред.: Вслед за введением СОУТ эксперты начали нести персональную ответственность за свои решения. На Ваш взгляд, это помогает очиститься рынку?

Р.У.: Я считаю, что в условиях «сырой», непроработанной и очень противоречивой нормативной базы это никак не сможет помочь рынку, а, скорее, идёт ему во вред.

Ред.: Некоторые считают, что СОУТ – это эксперимент длиной примерно в пять лет. А дальше законодатели снова поменяют правила. Что Вы думаете на этот счет?

Р.У.: Я в большой степени разделяю эту точку зрения. Слишком много тому косвенных доказательств. Более того, сам министр труда М.Топилин неоднократно заявлял, что до конца 2018 года проведение СОУТ в целом должно быть завершено.

Дело в том, что многими, и в первую очередь – Минтрудом – СОУТ расценивается как инструмент «расчистки поля» для дальнейших действий в сфере охраны труда. В течение периода её действия должен произойти переход от старой, «списочной» модели предоставления гарантий и компенсаций работникам за работу во вредных и (или) опасных условиях труда, к чему-то новому, как это сейчас принято говорить, «рискориентированному подходу». Однако, к сожалению, до 2018 года осталось совсем немного времени, но чего-либо внятного на законодательном уровне до настоящего времени так предложено и не было.

Ред.: А что должен представлять собой этот рискориентированный подход?

Р.У.: Ну, об этом, наверное, лучше всё-таки спросить функционеров Минтруда, да…

Впервые на государственном уровне о рисках в охране труда заговорили ещё в начале 1990-х годов, в последние годы существования СССР. В то время существовала Государственная научно-техническая программа «Безопасность», долженствующая, помимо прочего, обеспечить проведение фундаментальных научных исследований по государственному надзору за безопасностью (включая безопасность жизнедеятельности в техносфере). Фактически, это был сборник текстов, включающий, в основном, перевод западных трудов в области приложения инструментов математической статистики и Булевой алгебры к вопросам обеспечения безопасности человека. Насколько мне известно, реального, практического применения в повседневной жизни предприятий все эти методы до сих пор не нашли, за исключением, возможно, крупных экспортоориентированных предприятий либо организаций с иностранным капиталом.

Следует учитывать, что расчёт рисков является элементом совсем другой архитектуры производственных отношений и в первую очередь эффективен в условиях развитого страхового уровня управления предприятием. Оттуда же, кстати, и институт декларирования соответствия чего-то чему-то.

В современных российских условиях, при общей неразвитости рынка страхования производственных рисков их расчёт, на мой взгляд, является нецелесообразным, поскольку на уровне предприятия практически не несёт (в отличие от расчётов, например, того же коэффициента частоты несчастных случаев, коэффициента нетрудоспособности и т.д.) сколько-нибудь заметного смысла. Более того, поскольку расчёт рисков довольно трудоёмок, то деятельность по его осуществлению (опять же – на уровне предприятия) может выродиться в ситуацию «расчёт ради расчёта», когда специалист по охране труда, который сейчас хотя и занимается в большой степени бумажной работой, но все-таки успевает выходить на производство, так или иначе осуществлять надзор за происходящим, будет заниматься только и исключительно математическими расчётами весьма спорного назначения. Мне это кажется неправильным.

1 декабря 2016 года присутствовавший на Круглом столе «Деловой России» представитель Минтруда (В.Солдунов) сообщил, что в 2017 году Минтруд разработает и выпустит в виде нормативного правового акта некую единую методику расчёта и оценки индивидуальных производственных рисков (указание на необходимость расчёта индивидуальных профессиональных рисков содержится также в проекте изменений в Х раздел Трудового кодекса РФ, активно лоббируемых Минтрудом), представляющую собой каким-то образом модифицированный метод Файна-Кинни, давно известный и применяемый на Западе. Напомню, что с момента начала разговоров о внедрении рискориентированных подходов в сфере охраны труда на государственном уровне прошло уже более двадцати лет, и чего-то иного, чем этот метод, на государственном уровне так и не было предложено… Печально…

Но даже и при этом вопрос введения единой методики для расчёта производственных рисков в масштабах страны мне кажется, по меньшей мере, спорным. Дело в том, что Минтруд, рассматривая профессиональные риски именно как риски индивидуальные, почему-то не принимает во внимание тот факт, что, скажем так, «владельцем» этих индивидуальных рисков являются сами работники, а вовсе не работодатель. Каждый работодатель на своих рабочих местах должен выполнить (тем или иным образом) оценку условий труда и довести эту информацию до работника, предоставляя самому работнику выбор: трудиться ли, условно, во «вредных» условиях труда (с компенсацией этого вреда повышенной заработной платой), либо трудиться в «нормальных» условиях, получая за это более низкое вознаграждение.

При этом, однако, я согласен с тем, что старый, «списочный» подход к предоставлению гарантий и компенсаций за работу во вредных и (или) опасных условиях труда подлежит пересмотру. Вопрос только в том, что придёт ему на смену. Пока ответ на этот вопрос для меня, к сожалению, не очевиден…


28.12.2016