СУОТ в организации: нужно правильно распределить процессы

Александр Федорец
СУОТ в организации: нужно правильно распределить процессы

Типовое положение о системе управления охраной труда (СУОТ), разработанное Минтрудом РФ и вступившее в силу 28 октября 2016 года (в соответствии с Приказом от 19.08.2016 г. № 438н «Об утверждении Типового положения о системе управления охраной труда»), за время своего недолгого существования уже вызвало массу вопросов и предложений у профессионального сообщества. Работодатели озабочены новыми требованиями к СУОТ в своих организациях, которые вступили в силу с начала 2017 года. О целях и вариантах правильного внедрения системы управления охраной труда и других не менее важных нюансах рассказывает Александр Федорец, директор АНО «Институт безопасности труда».

Ред.: В связи с вступлением в силу Типового положения о СУОТ многие работодатели сегодня задумываются о том, к кому стоит обратиться, чтобы произвести качественное внедрение системы управления охраной труда на своем предприятии. Вы могли бы дать какую-то рекомендацию для управленцев по этому вопросу, и в какую сумму может обойтись реализация этой задачи с Вашей помощью?

А.Ф.: К нам часто обращаются с вопросом о том, какова стоимость разработки и внедрения системы управления охраной труда с нашей помощью. На самом деле, главный вопрос заключается не в том «как внедрять», а «что именно» внедрять. К сожалению, не было ни одного обращения от специалиста, который бы изначально понимал «что это такое – «система управления»» и «кому это (в организации) надо»? Без ответа на эти вопросы цена может варьировать от нескольких тысяч до нескольких миллионов рублей в зависимости от того, что именно поймет клиент в процессе непростых переговоров. Выстраивание и внедрение той или иной модели СУОТ тесно связано с местом, которое организация выделяет «охране труда» в системе управления организацией. И это – совершенно не вопрос службы охраны труда, а компетенция высшего руководства. А уже от этого зависит: будет ли СУОТ просто «демонстрировать наличие» или же она будет действительно функционировать. Самый бессмысленный вариант, когда без переговоров сразу же просят представить коммерческое предложение по составу, срокам и цене. Представьте аналогию: «Пришлите коммерческое предложение за какое время и за какую цену вы сделаете мне полный ремонт квартиры?». И все это без осмотра (аудита), выяснения предпочтений (целей) и финансовых возможностей заказчика.

Ред.: На Ваш взгляд, новый документ о СУОТ поможет или усложнит жизнь работодателя? Что Вы можете сказать о развитии сферы охраны труда сегодня?

А.Ф.: Говоря о Типовом положении, в первую очередь необходимо понять, что под собой подразумевает термин «охрана труда». Сегодня за этим словосочетанием стоит нечто неопределенное и непонятное, потому как каждый дает свою собственную интерпретацию этому понятию. И сегодня эта мутность устраивает все заинтересованные стороны (кроме АНО «ИБТ»). Совершенно очевидно, что «охрана труда» – это деятельность, имеющая, в том числе, и некоторое отношение к «сохранению жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности». Но это точно не «система», и роль «охраны труда» в сохранении жизни и здоровья работников можно обозначить на уровне - «содействует» (при разумном подходе).

Если говорить в целом о «безопасности труда и производства» в России, мы увидим несколько независимых и изолированных («не взаимосвязанных и не взаимодействующих») сегментов, за каждый из которых отвечает конкретное ведомство, устанавливающее свои требования к производственным объектам. Прежде всего, речь идет о Минтруде, Минобрнауки, МЧС, Роспотребнадзоре, Ростехнадзоре. Вместе с тем, 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц» прямо запрещает предъявление разных требований к одному объекту, поэтому в данном случае область охраны труда целесообразно выделить в отдельную сферу. При этом, требования безопасности к оборудованию, материалам, зданиям, технологиям и, даже, СИЗ (!) регулируются нормами гражданского права, а не государственными органами.

В соответствии со статьей 216 ТК РФ «охраной труда» (чем бы она ни являлась по факту) управляет Министерство труда и социальной защиты РФ. Очевидно, что в историческом аспекте «охрана труда» – это деятельность по защите труда и интересов наемных работников от работодателей («от капитала»). И в наше время это сохранилось на 80%, потому что сегодня все вопросы охраны труда касаются того, как заставить работодателя выполнять требования государства, ориентированные на защиту работников и их интересов.

Но если говорить не об управляемой государством «охране труда», а об обеспечении безопасности труда и производства (управляемой работодателем без вмешательства государства), то такая деятельность была бы полезна и интересна и для работников, и для самого работодателя.

Если рассматривать термин «охрана труда», обратившись к определению Трудового кодекса РФ и исключив все лишнее, то мы увидим, что «охрана труда – это система (точнее, совокупность) мероприятий», строго ограниченная содержанием статьи 212 ТК РФ. Следовательно: СУОТ – система управления реализацией требований ст.212 ТК РФ.

Роль Минтруда в СУОТ – действительно сводится к тому, чтобы «управлять (совокупностью мероприятий)» посредством издания НПА. А «работодатель» управлять «охраной труда» и не вправе, и не в состоянии по объективным причинам.

Ред.: Какова же роль работодателя в данной системе?

А.Ф.: Основываясь на статье 212 ТК РФ, роль работодателя в этой системе – «обеспечить» выполнение установленных Трудовым кодексом РФ мероприятий таким образом, как это предписано Минтрудом России. Роль «обеспечить» означает, в общем случае «выделить ресурсы». «Обеспечить» - это единственная роль, доступная «работодателю», в том смысле, в котором это понятие использует трудовое законодательство.

«Работодатель» чаще всего является «юридическим лицом» (т.е. бездуховной и бестелесной «юридической фикцией», не имеющей ни совести, ни морали, ни сострадания, ни, даже, чувства ответственности). «Работодатель» не может организовать, заставить, контролировать, обучить (или обучиться). Если бы Типовое положение о СУОТ было написано, исходя из того, что «работодатель» представляет собой на самом деле «юридическую фикцию», то оно бы получилось совершенно другим. Точнее из этой затеи вообще ничего не получилось бы, как и с Правилами по охране труда. Но для этого разработчикам необходимо было знать хотя бы основы российского права и азы теории организационного управления.

Ред.: Какую оценку Вы могли бы дать Типовому положению?

А.Ф.: Изначально планировалось, что Типовое положение о СУОТ будет носить исключительно рекомендательный характер, но на последнем этапе документ неожиданно хотя и вполне предсказуемо приобрел другой статус, а именно статус «нормативного правового акта» (НПА), т.е. общеобязательного во всей своей полноте. Какие бы разъяснения не шли из недр Минтруда России, но самым главным признаком НПА является прилагаемая к каждому его положению «санкция» за его нарушение или невыполнение. Отклонение от указанных в Типовом положении норм влечет возложение на работодателя соответствующих штрафов. Сегодня их сумма составляет от 60 до 80 тысяч рублей, но в скором времени (что также вполне предсказуемо), эта цифра, скорее всего, может возрасти до 110-130 тысяч рублей. Возможно, за каждое отклонение от Типового предписания. Вот такая оценка Типового положения в рублях. В целом, нормативное качество Типового положения о СУОТ (по оценке АНО «ИБТ») соответствует общему уровню НПА в сфере «охраны труда» - неудовлетворительное.

Ред.: Какие положительные стороны Типового положения о СУОТ Вы могли бы отметить?

А.Ф.: Во-первых, из положительных сторон Типового положения о СУОТ, могу отметить, что содержание данного документа в большей степени приближено к действительным обязанностям работодателя в области охраны труда. Непонятно, например, что ранее пытался регулировать национальный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 «ССБТ. Системы управления охраной труда», потому как он не имел отношения ни к менеджменту безопасности, ни к тем мероприятиям, которые реально выполняет каждый работодатель в рамках нашей национальной «охраны труда». В нынешнем Типовом положении о СУОТ уже можно найти упоминания, касающиеся проведения обучения по охране труда, медосмотров, спецоценки, обеспечения работников СИЗ, расследование несчастных случаев и др.

Второй положительный момент в разработанном документе – это представленный перечень наименований опасностей (п.35), который упрощает задачи работодателя и экономит его время на поиск информации среди массы документов.

В качестве положительного момента можно отметить и явно обозначенное в п. 37 «дозволение», касающееся предоставления организации свободы в выборе методов оценки рисков. Однако, к сожалению, проект X раздела ТК РФ предполагает и в этом вопросе возвращение к «единообразному» государственному регулированию: и для юристов, и для сталеваров, и для рыбаков, и для оленеводов…

На этом, пожалуй, положительные моменты и исчерпаны.

Ред.: О каких ошибках или недоработках в Типовом положении о СУОТ можно сегодня говорить?

А.Ф.: Что прежде всего бросается в глаза, так это типовая структура СУОТ. Структура СУОТ строго предписана, несмотря на то, что «структуры систем управления предприятиями» (проектной организацией, банком, металлургическим заводом или парикмахерской, магазином, рыболовецкой артелью) могут быть совершенно разными, как и наименования корпоративных уровней управления, подразделений. Этот казус еще раз подтверждает: «охрана труда» прямого отношения к предприятию и производственной деятельности не имеет. А значит – и к безопасности труда и производства тоже.

Вторая знаковая ошибка заключается в применении норм охраны труда (трудового права) к гражданским отношениям хозяйствующих субъектов. В Типовом положении говорится о том, что требования СУОТ обязательны для всех работников, работающих у работодателя, что безусловно, бесспорно. В то время, как обязательные требования «охраны труда» данного работодателя для «всех лиц, находящихся на территории, в зданиях и сооружениях работодателя», не являющихся работниками данного работодателя отмеченные в Положении, не могут быть применимы. Так же как требования «охраны труда» не могут быть применимы к учащимся, больным, военнослужащим. Еще раз напомним: «охрана труда» ограничена исключительно рамками трудовых отношений и трудового договора.

Поэтому и пункт о регулировании вопросов охраны труда с подрядчиками является неправильным принципиально. «Охрана труда» не занимается разрешением отношений между «работодателями». Здесь речь может идти только о взаимодействии между хозяйствующими (гражданскими) субъектами (заказчик-подрядчик) по вопросам безопасности производства и труда. Однако, словосочетания «безопасность труда» и, тем более, «безопасность производства» в сфере «охраны труда» не применяются и не могут быть в полной мере применены. Это уже сфера «менеджмента безопасности», т.е. сфера менеджмента активов («охраны капитала»).

Но самый существенный вред пользователям Типового положения принесет совершенно неадекватное распределение ролей между участниками СУОТ. Это тема для длительного и внимательного обсуждения. Обратим внимание на самые грубые ошибки:

  • «работодатель» (юридическая фикция) в состоянии только «обеспечить». Все остальные роли, возложенные на работодателя Типовым положением, придется распределить между другими должностными лицами;

  • работники и руководители низших звеньев, как правило, не в состоянии что-либо «обеспечить» (т.е. финансировать за свой счет). Для этого придется найти руководителей повыше (на уровне высшего руководства);

  • ни в коем случае руководители низших звеньев не должны ни «обеспечивать», ни непосредственно «исполнять указания и предписания органов государственной власти, выдаваемых ими по результатам контрольно-надзорной деятельности, указания (предписания) службы (специалиста) охраны труда». Все работники и должностные лица должны выполнять только указания своих прямых руководителей. В том числе и касающиеся исполнения предписаний;

  • специалист по охране труда, как и другие специалисты (не «руководители») не может «обеспечивать» или осуществлять «контроль», он может только «осуществлять надзор». Только в этом случае он не является действующим лицом уголовного кодекса.

Если слепо следовать Типовому положению, то СУОТ организации будет выстроена неправильно. А если такой СУОТ будут еще и руководствоваться на практике, то она принесет организации существенный вред.

СУОТ может быть разумной и действенной, если отойти от нормативного распределения ролей, а все мероприятия и процессы по охране труда распределить разумно между должностными лицами в соответствии с их полномочиями и ответственностью. При этом, такое действующее лицо как «работодатель» из Положения о СУОТ организации исчезнет полностью, а служба охраны труда будет осуществлять исключительно «надзор».

Ред.: Вы сказали о том, что стоит освободить службу охраны труда организации от некоторых функций и распределить их между всеми подразделениями. Как это выглядит на практике? И о каких функциях идет речь?

А.Ф.: По каждому мероприятию стоит сказать отдельно. К примеру, специальная оценка условий труда, которую в подавляющем большинстве организаций единолично организует и выполняет специалист по охране труда. Комиссии, как правило, существуют только на бумаге, но и действующие комиссии только «одобряют» или «отклоняют» решения специалистов. По нашему опыту при проведении СОУТ в организации можно выделить более 30 последовательных процессов (и соответствующих им внутренних документов-записям), около 15 участников с персональной ответственностью (не членов комиссии, а должностных лиц). При организации обеспечения работников СИЗ нами выделены более 10 процессов (и соответствующих им внутренних документов) и более 15 участников (должностных лиц). Каждая организация (высшее руководство) решает самостоятельно, каким образом указанные процесс лучше разделить или объединить и кому поручить в зависимости от структуры организации и фактических компетенций конкретных должностных лиц. Наиболее сложный и «рискованный» с точки зрения штрафов процесс – обучение по охране труда, ведущую роль в котором должны играть юристы и служба кадров, а не служба охраны труда.

При таком подходе служба охраны труда отвечает не за своевременное выполнение мероприятий и осуществление процессов, а за своевременное инициирование мероприятий и своевременное выявление отклонений от намеченных планов и процедур.

Ред.: Как Вы оцениваете перспективы развития сферы «охраны труда»? Когда можно будет сказать, что деятельность по «сохранению жизни и здоровья работников в России соответствует уровню развитых стран»?

А.Ф.: В настоящее время вектор «развития (?) охраны труда» направлен не столько назад, в славное советское прошлое, сколько в «небытие», поскольку второго СССР точно в том же виде уже не будет.

Поэтому возможны два сценария «развития».

Первый (пессимистический). По мере того, как доля государства в экономике будет возрастать и превысит 80% (сегодня – около 70%), словосочетание «охрана труда» постепенно из употребления уйдет. По тем же причинам, что и в канувшем в Лету «государстве рабочих и крестьян»: не от кого будет «охранять труд». Снова появится «техника безопасности», правила которой будут создаваться исключительно в Москве. Опять же, правила техники безопасности будут единые для всех отраслей, видов производства, профессий, технологий и пр. И на «многие лета»…

Второй (оптимистический), связан с построением в России правового государства и рыночной экономики. По меньшей мере, - «в основном». При этом роль Правительства РФ и федеральных органов власти изменится принципиально, не будет такого рьяного некомпетентного вмешательства государственных органов в деятельность частных хозяйствующих субъектов, никакого «государственного управления охраной труда», «Правил по охране труда» (в виде НПА), Типового положения о СУОТ, специальной оценки и прочих надуманных мероприятий «охраны труда». Однако в окончательном виде, как показывает доисторический опыт, это произойдет не ранее, чем через 40 лет (если начать уже сегодня).

В итоге, наиболее вероятный вариант: отсутствие какого-либо «развития», сохранение привычного неопределенного состояния и случайные, импульсивные, бессмысленные нормативно-правовые манипуляции с существующей «охраной труда», которая представляет собой нечто среднее между «ежом» и «ужом».

10.01.2017